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科技决策咨询2022年第2期

来源:   作者:调宣部 发布于:2022-07-01

  宁夏建设黄河生态保护和高质量发展
  先行区的对策与建议

——强化“亩均论英雄”用地导向促进开发区节约集约用地专题调研


  自治区党委和政府土地权改革实施意见和开发区“十四五”规划均明确提出,要建立“亩均论英雄”激励机制,加强开发区亩均投资强度、产出强度和税收指标考核,构建节约集约用地评价指标体系,切实提高开发区用地效益。2018年,自治区人民政府办公厅下发了《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》(宁政办发〔2018〕48号)、《开发区整合优化和改革创新实施方案》(宁党办发〔2018〕82号),将全区33 家开发区整合优化为22家,区块由69个调整至46个;2019年1月,批准成立苏银产业园;2020年6-8月,分别对16个开发区用地范围等进行认定批复,2021年对部分开发区用地范围进行微调。至此,整合优化工作有了初步成效,共有国家级开发区4个、自治区级开发区19个,共23个开发区。
  一、开发区发展中存在的主要问题
  (一)产业发展层次低,缺乏核心竞争力。从产业层次上看,宁夏开发区总体上倚重倚能明显,大多集中在煤化工、电力、原材料等高耗能产业;产品多为科技含量低、附加值不高的产业链前端和价值链低端产品为主,未形成富有特色的、真正意义上的产业集群;从高质量发展水平来看,宁夏开发区土地产出效益总体偏低。根据《2021年中国园区高质量发展百强排行榜》,宁夏未有园区进入2021年全国百强榜,开发区发展缺乏竞争力,迫切需要转型发展。
  园区功能定位重合,产业同构竞争严重。全区开发区整合优化后,主导产业涉及采矿业、制造业等6个门类、28个大类、100余个小类;以装备制造、化工冶金、纺织和农副产品加工等制造业(第二产业)为主,且在多个园区均有分布,其中涉及装备/轻工/智能制造业19个、农副产品加工10个、化工类产业9个、纺织业冶金和新材料类产业7个,产业定位趋同、同质化竞争激烈;医疗健康类产业和现代服务业4个、新能源产业和物流仓储类产业3个、大数据和再生资源循环利用类产业2个,第三产业虽有所发展,但起步晚、产业结构不优、发展滞后。从产业布局看,招商引资省级统筹不足,各开发区之间普遍存在争项目、争企业现象,削弱了园区要素集聚效应和区域辐射功能,无法形成具有区域竞争优势的主导产业。
  (三)区域协同发展不协调,辐射带动作用不明显。各开发区在产业协同、资源共享、经济合作等方面还不够紧密,开发区自身发展动能不足制约了其对周边城市的辐射带动效应,没有形成沿黄城市群在产业发展方面的整体联动效应。从经济总量看,只有宁东能源化工基地开发区的工业企业总收入接近千亿元(999亿元),其次是银川经济技术开发区为373亿元,中宁工业园区为367亿元,平罗工业园区324亿元,其余均不足300亿元,14个开发区工业企业总收入低于100亿元。从亩均投入产出效益来看,普遍达不到全国平均水平。全区开发区固定资产投资强度203.51万元/亩,分别为全国平均值598.95万元/亩的33.98%、西部平均值529.63万元/亩的38.42%。目前,只有宁东能源化工基地开发区、银川经济技术开发区相对在沿黄城市带中发挥了辐射带动作用,其他大部分园区对周边城市的辐射带动作用并不明显。
  (四)建设缺乏科学规划,用地空间亟需挖潜。全区开发区整合优化后,总控制面积103.29万亩,比整合优化前增加了17.08万亩,其中14个开发区整合优化后面积有所增加,70%园区面积超过万亩;同时,截至2021年10月底,23个开发区共有批而未供土地5.57万亩、闲置土地92宗共8344.31亩。根据对全区开发区利用用地空间管理统计数据,扣除已开发建设用地面积,共有约30万亩集中连片土地可供园区批准供应使用,开发区用地空间充足。目前,23个开发区有80%的园区做了总体规划,但规划执行力度不够、项目不按规划落地、用地布局缺乏统筹、开发建设无序等问题严重,园区多以新增用地吸引企业入园、放低引进企业供地标准,企业挑园区、挑政策、挑区位现象普遍;同时,开发区管理思想认识淡薄,对本园区用地布局的全局性、产业发展的前瞻性、产业链条的完整性、缺乏统筹、科学、合理、严谨的研判,至少6个开发区在自治区人民政府2020年批复整合优化用地范围后不到一年就再次申请调位,严重影响了开发区用地范围的严肃性和政府批复文件的权威性。
  二、以开发区改革创新推动经济高质量转型发展的建议
  (一)加快提升产业层次,不断优化产业结构。落实“互联网+”行动计划,坚持高端化、智能化、绿色化方向,加快用新技术、新管理、新模式改造提升煤炭、电力、冶金、化工、建材等传统产业。同时,积极探索能源安全、高效、清洁、低碳发展方式,推进产业强链、延链、扩链、增链,突出发展新材料、氢能、电子材料及专用化学品、高端装备制造、节能环保等新兴产业,开创现代煤化工和新材料、清洁能源、现代服务业等多产业融合发展、多能互补的新局面,走出一条产业集群、创新驱动、绿色安全的高质量发展新路子。一是要淘汰落后产能促进高质量用地。支持鼓励传统工业向先进制造业和新兴产业转型,在符合相关规划前提下,企业利用现有房屋和土地发展先进制造业、“互联网+制造业”、智能制造、创业创新基地等新产业、新业态、新模式的,可以实行按原用途和土地权利类型使用土地过渡期政策,过渡期满后,按新用途、新土地权利类型,以协议方式办理用地手续;二是以新兴产业导入推动产业升级。瞄准新兴产业,以增量产业带动存量产业转型升级,优化产业结构,推动整体突破发展;三是以产业创新发展推动产业升级。鼓励企业通过自主研发或技术并购等方式引进新技术,向高附加值产品技术转型升级,从而推动其创业创新孵化。
  (二)坚持规划引领,引导产业集群集聚发展。坚持以发展工业为主,科学合理做好产业规划,充分衔接国土空间规划。按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则,统筹布局产业集聚区、生活区、商务区、办公区,引导综合设施合理设置、开放共享。在规划管控上,坚持“四定”原则,严禁在黄河干流及主要支流临岸一公里范围内新建“两高一资”项目。严格限制“三高”项目落户开发区。新建工业项目一律进区入园,原则上不得向开发区以外供应工业用地。自治区化工园区(化工集中区)外不再批准新建危化类项目。在集群发展上,严格落实开发区名录及主导产业指导目录,发展以产业链为纽带的多层次、多样化产业空间载体,提高产业发展集聚度和土地投入产出率。紧紧围绕自治区九大重点产业,鼓励引导电子信息、新型材料、绿色食品、清洁能源等重点产业按照开发区发展定位入园落地,提升产业链供应链现代化水平。
  (三)开展开发区土地集约利用评价,建立完善“亩均效益”综合评价机制。严格落实宁夏自然资源厅、发改委、科技厅、工信厅、商务厅五部门联合出台的《关于强化开发区节约集约用地导向助推先行区建设的若干措施》(宁自然资规发〔2021〕1号),以制度倒逼开发区土地集约利用水平提升。一是坚持激励和约束并重,健全完善开发区亩均效益考核评价机制。健全以开发区亩均投资强度、产出强度、税收为主要指标,以土地开发率、供应率、建成率、工业用地率、综合容积率、工业用地综合容积率、建筑密度、工业用地建筑系数、土地闲置率和批而未供率为配套指标的亩均效益综合评价体系,完善激励和约束并重的考核评价机制。二是加强亩均效益评价成果运用并与开发区效能考核相挂钩。对排名前3位、排名前进3位以上的开发区分别给予上年度下达用地计划指标10%的指标奖励;对排名后3位的开发区予以通报;对连续3年排名前3位的开发区,在扩区、调位、升级等方面给予优先支持。对排名后3位的开发区,予以约谈、限批用地。三是探索开展工业企业用地效益评价。以市、县(区)为单位,以开发区管委会为主体,依据土地出让合同、履约协议书,以亩均投资强度、产出强度、税收、容积率、单位能耗增加值等指标为主要评价内容,探索开展规模以上、规模以下工业企业用地效益评价,依据评价结果对企业进行分等定级,研究制定要素差别化配置和奖惩措施。支持有条件的开发区实施高新技术企业亩均论英雄综合评价。四是推行“标准地”供地制度。构建“标准地”供应控制指标体系,明确土地出让的产业政策、固定资产投资强度、容积率、亩均产值、亩均税收、用地标准、单位能耗标准、单位排放标准、安全生产管控、企业承诺、违约责任等控制性指标。落实事先作评价、事前定标准、事中作承诺、事后强监管要求,对项目建设、竣工验收、达产复核等环节实施联合监管,及时纠正不符合审批条件的行为,促进土地资源实现快速流转,保障真正优质的企业有地可用。
  (四)加强项目用地管控,提升用地监管水平。一是加快开发区管理制度建设,加强用地管控力度。严格执行《宁夏回族自治区开发区节约集约用地管理办法》和《宁夏工业项目建设用地控制标准》,建立开发区项目入园联席审查制度,由园区管委会牵头,发展改革、工业和信息化、自然资源、住房和城乡建设、生态环境、招商等部门参加的联席审查制度,重点对项目产业政策、固定资产投资、能耗、环境、用地标准等进行充分论证,对建设单位经济实力、社会信誉等进行核实,明确项目履约监管主体、监管措施、违约处理方式,确保入园项目符合国家和自治区产业政策、开发区产业定位和建设用地控制标准,从源头上保证项目质量。二是完善“制度+科技”监管模式,运用信息化手段提升用地监管水平。充分利用宁夏建设用地节约集约利用评价监管平台,拓展平台使用领域,建立开发区建设用地批、供、用信息共享、共管机制,将开发区亩均综合效益履约情况纳入监管范围,实行宗地管理,摸清并掌握各开发区内批而未供、闲置土地底数,积极总结经验,全面落实跟踪管理,健全巡查机制,加强对园区内土地批准、供应、用地、闲置等全程监督,实时掌握全区土地利用动态变化情况,有效提升开发区精细化精准化监管水平。
  课题组主要成员:
  强  妮  宁夏自然资源勘测调查院 高级工程师 
  温  润  宁夏自然资源勘测调查院 工程师 
  马  超  宁夏自然资源勘测调查院 工程师 
  侯  琴  宁夏自然资源勘测调查院 助理工程师 
  穆世东  宁夏自然资源勘测调查院 助理工程师
  供  稿:宁夏自然资源勘测调查院







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